autores: Melisa Pinto, Lucas Pérez y Alejando Montbrun
INTRODUCCION
“Las políticas no se adoptan ni se ejecutan en el vacío, una política ideal que carezca de credibilidad y esté implementada y aplicada de manera deficiente puede crear más distorsiones que una política subóptima estable y debidamente implementada”
La política no se define sólo por la decisión del actor gubernamental. También incorpora las decisiones de los otros actores, quienes al participar condicionan su orientación. Su curso de acción se conforma por la interacción de los actores involucrados.
El impacto cultural de la apertura noventista se trasladó a la construcción de un sentido común colectivo que realza la figura de los especialistas, o los técnicos. Consideramos que este fenómeno ha penetrado en el ámbito gubernamental, y que muchas de las decisiones que se tomaron desde el comienzo de los noventa hasta hoy, fracasaron por no resistir a estas recomendaciones neoliberales y no tomar en cuenta que las políticas a implementarse llevan implícitas un proceso complejo, donde deben analizarse ganadores y perdedores, las presiones de los diferentes actores con relevancia de poder, el escenario político, la viabilidad institucional, los posibles conflictos intra-estatales y las pautas culturales, económicas y sociales que se afectan, entre otros.
Encontramos dentro de las instituciones latinoamericanas de análisis de política y economía (CEPAL, CLAD, BID), un pensamiento alternativo al neoliberal, que nos permite un análisis más abarcativo sobre las políticas públicas y su proceso de formulación. Tomando a estos autores y su metodología centramos nuestro estudio en una política que podemos considerar testigo para desarrollar un enfoque acorde con las nuevas corrientes de análisis.
Nos referimos a la política pública desarrollada por el municipio de Villa Gral. Belgrano que se denominó “Nuevo Esquema de Circulación Vial” (NECV).
A lo largo del trabajo examinaremos, cómo lo que se suponía una política ideal que resolvería un problema concreto sin mayores inconvenientes, devino en innumerables conflictos políticos, económicos y sociales.
Breve reseña de lo acontecido antes de abordar el tema:
· 22 de Marzo: Pavimentación de las calles circundantes a la Avenida principal, Julio A. Roca.
· 15 de Abril: Elecciones para suceder al Intendente.
· 29 de Mayo: Audiencia pública convocada por el municipio para debatir el NECV (asistieron 13 personas).
· 21 de Junio: Implementación del NECV: Un tramo de la calle principal del centro comercial (Julio A. Roca), pasó de ser de doble circulación a mano única, con sentido norte-sur.
· 24 de Julio: Asamblea convocada por el Centro de Comercio e Industria (CCI) y la Asociación Empresaria Hotelera Gastronómica de Calamuchita (AHAB) a la que asistieron más de 100 persona.. La principal objeción al nuevo esquema de tránsito es que se torna muy complicado para informar y orientar a los turistas; y los más críticos calificaron como "un laberinto" la disposición de las calles del casco céntrico. El problema es el diseño urbano. El tráfico en la calle céntrica es complicado en días de alto movimiento, al no tener calles paralelas sino con un trazado muy irregular, las alternativas se tornan a veces aún más complicadas.
· 15 de Agosto: El intendente levanta la medida.
· 2 de Septiembre: Elecciones para Gobernador y Diputados Provinciales.
· 11 de Septiembre: Segunda Audiencia Pública convocada por el municipio (asistieron 60 personas).
“Las políticas no se adoptan ni se ejecutan en el vacío, una política ideal que carezca de credibilidad y esté implementada y aplicada de manera deficiente puede crear más distorsiones que una política subóptima estable y debidamente implementada”
La política no se define sólo por la decisión del actor gubernamental. También incorpora las decisiones de los otros actores, quienes al participar condicionan su orientación. Su curso de acción se conforma por la interacción de los actores involucrados.
El impacto cultural de la apertura noventista se trasladó a la construcción de un sentido común colectivo que realza la figura de los especialistas, o los técnicos. Consideramos que este fenómeno ha penetrado en el ámbito gubernamental, y que muchas de las decisiones que se tomaron desde el comienzo de los noventa hasta hoy, fracasaron por no resistir a estas recomendaciones neoliberales y no tomar en cuenta que las políticas a implementarse llevan implícitas un proceso complejo, donde deben analizarse ganadores y perdedores, las presiones de los diferentes actores con relevancia de poder, el escenario político, la viabilidad institucional, los posibles conflictos intra-estatales y las pautas culturales, económicas y sociales que se afectan, entre otros.
Encontramos dentro de las instituciones latinoamericanas de análisis de política y economía (CEPAL, CLAD, BID), un pensamiento alternativo al neoliberal, que nos permite un análisis más abarcativo sobre las políticas públicas y su proceso de formulación. Tomando a estos autores y su metodología centramos nuestro estudio en una política que podemos considerar testigo para desarrollar un enfoque acorde con las nuevas corrientes de análisis.
Nos referimos a la política pública desarrollada por el municipio de Villa Gral. Belgrano que se denominó “Nuevo Esquema de Circulación Vial” (NECV).
A lo largo del trabajo examinaremos, cómo lo que se suponía una política ideal que resolvería un problema concreto sin mayores inconvenientes, devino en innumerables conflictos políticos, económicos y sociales.
Breve reseña de lo acontecido antes de abordar el tema:
· 22 de Marzo: Pavimentación de las calles circundantes a la Avenida principal, Julio A. Roca.
· 15 de Abril: Elecciones para suceder al Intendente.
· 29 de Mayo: Audiencia pública convocada por el municipio para debatir el NECV (asistieron 13 personas).
· 21 de Junio: Implementación del NECV: Un tramo de la calle principal del centro comercial (Julio A. Roca), pasó de ser de doble circulación a mano única, con sentido norte-sur.
· 24 de Julio: Asamblea convocada por el Centro de Comercio e Industria (CCI) y la Asociación Empresaria Hotelera Gastronómica de Calamuchita (AHAB) a la que asistieron más de 100 persona.. La principal objeción al nuevo esquema de tránsito es que se torna muy complicado para informar y orientar a los turistas; y los más críticos calificaron como "un laberinto" la disposición de las calles del casco céntrico. El problema es el diseño urbano. El tráfico en la calle céntrica es complicado en días de alto movimiento, al no tener calles paralelas sino con un trazado muy irregular, las alternativas se tornan a veces aún más complicadas.
· 15 de Agosto: El intendente levanta la medida.
· 2 de Septiembre: Elecciones para Gobernador y Diputados Provinciales.
· 11 de Septiembre: Segunda Audiencia Pública convocada por el municipio (asistieron 60 personas).
EL NECV A LA LUZ DE LA METODOLOGÍA PROPUESTA POR OSZLACK Y O’DONNELL
Estos autores plantean la necesidad de considerar las políticas estatales en el marco de cuestiones[1]; las cuales tienen una historia, que comienzan en un período en el que no eran tales, siguen en los procesos que llevan a su surgimiento, continúan durante su vigencia, y eventualmente concluyen con su resolución.
Análisis específico del NECVØ El Estado aparece como promotor de la “problematización” y pone en la agenda de gobierno la necesidad de realizar un nuevo esquema de circulación vehicular, tomando en cuenta las recomendaciones técnicas de la Cátedra de Urbanismo de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y de Vialidad Provincial (VP).
Ø La toma de posición por parte del Estado fue homogénea, es decir, que a su interior no hubieron posiciones antagónicas con respecto a la problematización de la cuestión. Las unidades internas al Estado se alinearon a la propuesta del Ejecutivo municipal.
Ø En un primer momento, la toma de posición por parte del Municipio no causó en otros actores una posición activa. Esto se vio reflejado en la escasa participación ciudadana e institucional que tuvo la Audiencia Pública convocada el 29 de mayo de 2007, previa a la implementación del NECV.
Ø En un segundo momento, los actores sociales excluyentes que se movilizaron fueron el Centro de Comercio e Industria (CCI) y la Asociación Empresaria Hotelera Gastronómica de Calamuchita (AHAB), que actuaron en forma conjunta con un discurso común. El recurso que pusieron en juego fue la convocatoria a una Asamblea abierta a toda la ciudadanía para discutir el NECV luego de su implementación. Lo resuelto por la asamblea tuvo repercusión en los medios de comunicación, lo cual, podemos interpretarlo como un recurso ajeno pero útil a su causa.
Este accionar tuvo gran influencia porque produjo el retroceso de la medida impuesta por el gobierno municipal.
Ø El estilo de estos dos actores (CCI-AHAB) que trabajan en forma conjunta es claramente opositor, ya que tratan de regir los destinos de una política pública e intentan ponerse en igualdad de condiciones de poder con respecto al municipio. Este accionar denota la rigidez en sus preferencias porque no buscan una negociación en la política.
Ø La toma inicial de posición por parte del Ejecutivo no generó aquí un proceso de burocratización horizontal[2] significativo. Encontramos en los procesos burocráticos verticales[3] dos áreas a destacar: la de prensa y comunicación y la de tránsito. En la primera, se observa un gasto publicitario para dar a conocer la nueva política pública; y en la unidad de tránsito un gasto en RRHH para la capacitación y aprendizaje del NECV; también se registra un gasto en cartelería para la señalización con el objetivo que transeúntes y conductores puedan orientarse.
La Cristalización Institucional[4] cobra mayor importancia en la unidad de tránsito, al reasignar funciones a los inspectores del área, los cuales llevan a cabo la implementación de la reforma.
Al no crearse un nuevo organismo (sino al reasignarse funciones necesarias), no podemos considerar que la leve cristalización institucional, que aludimos supra, tenga consecuencias a futuro en una nueva toma de posición por parte del Estado.
En caso de implementarse otra política pública en esta unidad, la experiencia tomada por el área de tránsito puede servir, a modo de método “ensayo-error”, para ajustar los posibles problemas de un nuevo esquema vehicular.
Ø Líneas de conflicto
Se visualiza un conflicto entre el sector privado institucionalizado que representan el CCI y la AHAB contra el gobierno municipal. De lo expuesto, se desprende la coalición entre las dos instituciones comerciales más importantes, que al reunir poder le da más relevancia a su oposición. Y aunque no hubo un apoyo explícito, se deja entrever la adhesión a esta coalición de los máximos referentes del partido opositor al gobierno (Unión por Córdoba).
Las convocatorias por parte del Estado a audiencias públicas, para discutir el NECV fueron una clara ventana de oportunidad para la participación de actores privados en la definición de la cuestión. Es importante señalar que la escasa concurrencia que tuvieron las dos audiencias públicas (a la primera asistieron 13 personas, y a la segunda, 60) y la ausencia institucional de sectores relevantes del comercio hicieron que en el proceso burocrático no se registre influencia de los actores privados.
Ø Patrones de conflicto, coalición y negociaciónNo se dieron en un área institucional determinada, sino que los dos polos institucionalizados se movieron en arenas políticas separadas (por un lado, las audiencias públicas convocadas por el gobierno, y por otro lado, la asamblea abierta convocada por la coalición CCI-AHAB).
Los modos dominantes de resolver la cuestión fueron formas participativas, pero antagónicas, debido a que los encargados de organizar sendas reuniones fueron los principales grupos en conflicto, y dejaron entrever las implicancias políticas que cada uno tenía en juego.
El proceso y desenlace que tuvo hasta ahora la cuestión hizo que quien iniciara el asunto pierda protagonismo, y que quien lo mantenga vigente (con su particular óptica) sea la coalición CCI-AHAB.
Ø Diferentes etapas de la cuestión· Período en el que la cuestión no era tal: el problema siempre existió, pero nunca se había llevado a cabo una política tan contundente que afectara a tantos sectores a la vez (período de baja intensidad).
· Procesos que llevan a su surgimiento: no hubo una tensión en la formulación de la cuestión; inclusive aún cuando se abrió la ventana de oportunidad para los actores privados.
· Vigencia: alto nivel de atención, donde se produjeron movilizaciones del sector privado, y reformas por parte del gobierno (se eliminó la prohibición del giro a la izquierda en la esquina Ojo de Agua y Julio A. Roca).
· Una eventual resolución: no se termina de resolver el problema, y la cuestión queda con mediana tensión por parte de todos los actores involucrados.
CARACTERIZACIÓN DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE EL NECV
Los actores claves que participan en el proceso de formulación de esta política son: equipos técnicos de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y Vialidad Provincial (VP), el gobierno municipal y en segunda instancia, la coalición CCI-AHAB.
Ø Preferencias y capacidades
UNC y VP: su facultad es dar un diagnóstico sobre un problema técnico de tránsito que perciben. Su preferencia es que el Ejecutivo municipal adopte sus recomendaciones.
Gobierno municipal: intenta solucionar la cuestión dotado de sus capacidades gubernamentales que le confiere la Ley Orgánica Municipal. Su preferencia es implementar la política y hacerla sostenible, y con ello lograr rédito político.
CCI-AHAB: su preferencia es bregar por los intereses sectoriales que representan y poseen la facultad de llamar a Asambleas para discutir temas que consideran relevantes y realizar presiones mediáticas.
Ø Incentivos
UNC Y VP: su incentivo es que se lleve a cabo la propuesta técnica que elaboraron.
Gobierno municipal: su incentivo es imponer su postura en cuanto a la política propuesta y legitimarse como un gobierno transformador, que le da una solución definitiva al problema del tránsito.
CCI- AHAB: tomar protagonismo institucional y hacerse fuerte para tener poder de negociación en futuras políticas.
Ø Horizonte temporal
UNC Y VP: de corto plazo, es decir, que el gobierno municipal implemente su proyecto.
Gobierno municipal: hallamos ambigüedad, por un lado se actúa a largo plazo, porque se entiende al NECV como un plan integral que sobrepasa su gestión, y donde se encuentran diferentes obras a realizar en una trama más amplia que el anillo céntrico. Paradójicamente, es de corto plazo si se analiza el rédito político que intentó sacar el intendente para mostrarse como innovador y transformador, poco antes de finalizar su mandato y en vísperas de su candidatura a diputado provincial.
CCI-AHAB: de corto plazo, porque la estrategia que plantearon solo intenta el levantamiento de la reforma, y proyectan la discusión para el momento de la asunción del nuevo gobierno municipal.
Ø Relaciones entre los actores
La relación entre técnicos y gobierno (UNC y VP con el gobierno municipal) se lleva a cabo en escenarios formales, como lo es una relación institucional entre una universidad y un municipio, y entre éste y una dirección del gobierno provincial.
La relación entre el CCI-AHAB y el Gobierno municipal se manifiesta en un escenario informal, como es “la calle” y los medios de comunicación.
En un segundo plano y luego del levantamiento del NECV, entre estos actores (CCI-AHAB y Gob. Municipal) se da una interacción en el ámbito formal, como lo fue la entrega de un documento al intendente que resumía las propuestas hechas por la coalición CCI-AHAB.
Ø Transacciones entre los actores
No se registran intercambios o transacciones entre los diferentes actores, al menos de manera visible (no hubo ofrecimientos de cargos o de otros recursos para negociar una salida consensuada).
REQUISITOS PARA UNA POLITICA PUBLICA
A fin de caracterizar el NECV, a continuación enumeramos y describimos los requisitos que debe tener toda política pública[5]:
Estabilidad: No cumple la condición porque se verifican marchas y contramarchas en el proceso de formulación de la política.
Adaptabilidad: No cumple este requisito, el cambio que se produjo fue insignificante (eliminar la prohibición de giro a la izquierda en Julio A. Roca y Ojo de Agua), y la permanente invitación del Ejecutivo municipal a realizar los cambios necesarios para la continuidad de la política no fue fructífera.
Coherencia y Coordinación: Hubo coherencia dado el perfil turístico del pueblo, que necesariamente debe cumplir con el requisito de tranquilidad, la preservación del medio ambiente y la prevención de la contaminación visual y sonora; factores éstos que no contradicen al NECV. Además, existió una coordinación inicial muy buena entre el equipo técnico y el gobierno municipal, pero luego se observó un déficit en este aspecto cuando se abre el juego a los actores privados e institucionales no-estatales.
Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación: Se cumplieron estos dos requisitos hasta el levantamiento de la medida.
Orientación hacia el interés público: Nuestra política pública analizada cumple este requisito, ya que prevé un beneficio para toda la sociedad en los aspectos antes mencionados (tranquilidad, preservación del medio ambiente, etc.).
Credibilidad: La política no es creíble porque se implementó en un período electoral. Más allá de las intenciones subjetivas del intendente, la nueva política quedó "pegada" a las elecciones. Esta escasa credibilidad se debió también a la ineficiencia mostrada y los conflictos acontecidos.
Estos autores plantean la necesidad de considerar las políticas estatales en el marco de cuestiones[1]; las cuales tienen una historia, que comienzan en un período en el que no eran tales, siguen en los procesos que llevan a su surgimiento, continúan durante su vigencia, y eventualmente concluyen con su resolución.
Análisis específico del NECVØ El Estado aparece como promotor de la “problematización” y pone en la agenda de gobierno la necesidad de realizar un nuevo esquema de circulación vehicular, tomando en cuenta las recomendaciones técnicas de la Cátedra de Urbanismo de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y de Vialidad Provincial (VP).
Ø La toma de posición por parte del Estado fue homogénea, es decir, que a su interior no hubieron posiciones antagónicas con respecto a la problematización de la cuestión. Las unidades internas al Estado se alinearon a la propuesta del Ejecutivo municipal.
Ø En un primer momento, la toma de posición por parte del Municipio no causó en otros actores una posición activa. Esto se vio reflejado en la escasa participación ciudadana e institucional que tuvo la Audiencia Pública convocada el 29 de mayo de 2007, previa a la implementación del NECV.
Ø En un segundo momento, los actores sociales excluyentes que se movilizaron fueron el Centro de Comercio e Industria (CCI) y la Asociación Empresaria Hotelera Gastronómica de Calamuchita (AHAB), que actuaron en forma conjunta con un discurso común. El recurso que pusieron en juego fue la convocatoria a una Asamblea abierta a toda la ciudadanía para discutir el NECV luego de su implementación. Lo resuelto por la asamblea tuvo repercusión en los medios de comunicación, lo cual, podemos interpretarlo como un recurso ajeno pero útil a su causa.
Este accionar tuvo gran influencia porque produjo el retroceso de la medida impuesta por el gobierno municipal.
Ø El estilo de estos dos actores (CCI-AHAB) que trabajan en forma conjunta es claramente opositor, ya que tratan de regir los destinos de una política pública e intentan ponerse en igualdad de condiciones de poder con respecto al municipio. Este accionar denota la rigidez en sus preferencias porque no buscan una negociación en la política.
Ø La toma inicial de posición por parte del Ejecutivo no generó aquí un proceso de burocratización horizontal[2] significativo. Encontramos en los procesos burocráticos verticales[3] dos áreas a destacar: la de prensa y comunicación y la de tránsito. En la primera, se observa un gasto publicitario para dar a conocer la nueva política pública; y en la unidad de tránsito un gasto en RRHH para la capacitación y aprendizaje del NECV; también se registra un gasto en cartelería para la señalización con el objetivo que transeúntes y conductores puedan orientarse.
La Cristalización Institucional[4] cobra mayor importancia en la unidad de tránsito, al reasignar funciones a los inspectores del área, los cuales llevan a cabo la implementación de la reforma.
Al no crearse un nuevo organismo (sino al reasignarse funciones necesarias), no podemos considerar que la leve cristalización institucional, que aludimos supra, tenga consecuencias a futuro en una nueva toma de posición por parte del Estado.
En caso de implementarse otra política pública en esta unidad, la experiencia tomada por el área de tránsito puede servir, a modo de método “ensayo-error”, para ajustar los posibles problemas de un nuevo esquema vehicular.
Ø Líneas de conflicto
Se visualiza un conflicto entre el sector privado institucionalizado que representan el CCI y la AHAB contra el gobierno municipal. De lo expuesto, se desprende la coalición entre las dos instituciones comerciales más importantes, que al reunir poder le da más relevancia a su oposición. Y aunque no hubo un apoyo explícito, se deja entrever la adhesión a esta coalición de los máximos referentes del partido opositor al gobierno (Unión por Córdoba).
Las convocatorias por parte del Estado a audiencias públicas, para discutir el NECV fueron una clara ventana de oportunidad para la participación de actores privados en la definición de la cuestión. Es importante señalar que la escasa concurrencia que tuvieron las dos audiencias públicas (a la primera asistieron 13 personas, y a la segunda, 60) y la ausencia institucional de sectores relevantes del comercio hicieron que en el proceso burocrático no se registre influencia de los actores privados.
Ø Patrones de conflicto, coalición y negociaciónNo se dieron en un área institucional determinada, sino que los dos polos institucionalizados se movieron en arenas políticas separadas (por un lado, las audiencias públicas convocadas por el gobierno, y por otro lado, la asamblea abierta convocada por la coalición CCI-AHAB).
Los modos dominantes de resolver la cuestión fueron formas participativas, pero antagónicas, debido a que los encargados de organizar sendas reuniones fueron los principales grupos en conflicto, y dejaron entrever las implicancias políticas que cada uno tenía en juego.
El proceso y desenlace que tuvo hasta ahora la cuestión hizo que quien iniciara el asunto pierda protagonismo, y que quien lo mantenga vigente (con su particular óptica) sea la coalición CCI-AHAB.
Ø Diferentes etapas de la cuestión· Período en el que la cuestión no era tal: el problema siempre existió, pero nunca se había llevado a cabo una política tan contundente que afectara a tantos sectores a la vez (período de baja intensidad).
· Procesos que llevan a su surgimiento: no hubo una tensión en la formulación de la cuestión; inclusive aún cuando se abrió la ventana de oportunidad para los actores privados.
· Vigencia: alto nivel de atención, donde se produjeron movilizaciones del sector privado, y reformas por parte del gobierno (se eliminó la prohibición del giro a la izquierda en la esquina Ojo de Agua y Julio A. Roca).
· Una eventual resolución: no se termina de resolver el problema, y la cuestión queda con mediana tensión por parte de todos los actores involucrados.
CARACTERIZACIÓN DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE EL NECV
Los actores claves que participan en el proceso de formulación de esta política son: equipos técnicos de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y Vialidad Provincial (VP), el gobierno municipal y en segunda instancia, la coalición CCI-AHAB.
Ø Preferencias y capacidades
UNC y VP: su facultad es dar un diagnóstico sobre un problema técnico de tránsito que perciben. Su preferencia es que el Ejecutivo municipal adopte sus recomendaciones.
Gobierno municipal: intenta solucionar la cuestión dotado de sus capacidades gubernamentales que le confiere la Ley Orgánica Municipal. Su preferencia es implementar la política y hacerla sostenible, y con ello lograr rédito político.
CCI-AHAB: su preferencia es bregar por los intereses sectoriales que representan y poseen la facultad de llamar a Asambleas para discutir temas que consideran relevantes y realizar presiones mediáticas.
Ø Incentivos
UNC Y VP: su incentivo es que se lleve a cabo la propuesta técnica que elaboraron.
Gobierno municipal: su incentivo es imponer su postura en cuanto a la política propuesta y legitimarse como un gobierno transformador, que le da una solución definitiva al problema del tránsito.
CCI- AHAB: tomar protagonismo institucional y hacerse fuerte para tener poder de negociación en futuras políticas.
Ø Horizonte temporal
UNC Y VP: de corto plazo, es decir, que el gobierno municipal implemente su proyecto.
Gobierno municipal: hallamos ambigüedad, por un lado se actúa a largo plazo, porque se entiende al NECV como un plan integral que sobrepasa su gestión, y donde se encuentran diferentes obras a realizar en una trama más amplia que el anillo céntrico. Paradójicamente, es de corto plazo si se analiza el rédito político que intentó sacar el intendente para mostrarse como innovador y transformador, poco antes de finalizar su mandato y en vísperas de su candidatura a diputado provincial.
CCI-AHAB: de corto plazo, porque la estrategia que plantearon solo intenta el levantamiento de la reforma, y proyectan la discusión para el momento de la asunción del nuevo gobierno municipal.
Ø Relaciones entre los actores
La relación entre técnicos y gobierno (UNC y VP con el gobierno municipal) se lleva a cabo en escenarios formales, como lo es una relación institucional entre una universidad y un municipio, y entre éste y una dirección del gobierno provincial.
La relación entre el CCI-AHAB y el Gobierno municipal se manifiesta en un escenario informal, como es “la calle” y los medios de comunicación.
En un segundo plano y luego del levantamiento del NECV, entre estos actores (CCI-AHAB y Gob. Municipal) se da una interacción en el ámbito formal, como lo fue la entrega de un documento al intendente que resumía las propuestas hechas por la coalición CCI-AHAB.
Ø Transacciones entre los actores
No se registran intercambios o transacciones entre los diferentes actores, al menos de manera visible (no hubo ofrecimientos de cargos o de otros recursos para negociar una salida consensuada).
REQUISITOS PARA UNA POLITICA PUBLICA
A fin de caracterizar el NECV, a continuación enumeramos y describimos los requisitos que debe tener toda política pública[5]:
Estabilidad: No cumple la condición porque se verifican marchas y contramarchas en el proceso de formulación de la política.
Adaptabilidad: No cumple este requisito, el cambio que se produjo fue insignificante (eliminar la prohibición de giro a la izquierda en Julio A. Roca y Ojo de Agua), y la permanente invitación del Ejecutivo municipal a realizar los cambios necesarios para la continuidad de la política no fue fructífera.
Coherencia y Coordinación: Hubo coherencia dado el perfil turístico del pueblo, que necesariamente debe cumplir con el requisito de tranquilidad, la preservación del medio ambiente y la prevención de la contaminación visual y sonora; factores éstos que no contradicen al NECV. Además, existió una coordinación inicial muy buena entre el equipo técnico y el gobierno municipal, pero luego se observó un déficit en este aspecto cuando se abre el juego a los actores privados e institucionales no-estatales.
Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación: Se cumplieron estos dos requisitos hasta el levantamiento de la medida.
Orientación hacia el interés público: Nuestra política pública analizada cumple este requisito, ya que prevé un beneficio para toda la sociedad en los aspectos antes mencionados (tranquilidad, preservación del medio ambiente, etc.).
Credibilidad: La política no es creíble porque se implementó en un período electoral. Más allá de las intenciones subjetivas del intendente, la nueva política quedó "pegada" a las elecciones. Esta escasa credibilidad se debió también a la ineficiencia mostrada y los conflictos acontecidos.
Articulación de la NECV con la producción del conocimiento científico
Parece trasladarse la receta tecnocrática en forma casi directa desde su origen. Los técnicos que impulsaron el NECV no tomaron en cuenta variables sociales y de viabilidad política que complementaran su estudio técnico; de esta forma encontramos una política “ideal” que al no considerar más que sus presupuestos teóricos se convierte en tecnocrática.
Otro punto donde se observa esta articulación es en la constante retórica política a la que recurre el intendente, Sergio Favot, para legitimar una y otra vez su accionar.
Es importante destacar que la dirección tecnocrática de esta política pudo tomar un nuevo giro si en la audiencia pública, previa a la implementación de la medida, se registraba una masiva concurrencia con finalidad participativa y de consenso.
Dentro del análisis al que debe someterse el proceso de formulación de políticas es recomendable pensar previamente cuales son las herramientas de participación más adecuadas. La culminación del mandato (coyuntura política) y la desmovilización ciudadana (fenómeno nacional) eran factores que hacían sospechar que el método de participación por medio de audiencia pública tenía grandes posibilidades de fracasar.
Si la real intención era brindarle contenido político y de participación ciudadana a las recomendaciones tecnocráticas, quizás debió recurrirse a otros métodos de participación (encuestas, foros digitales, rondas de consultas institucionales) o reestructurar la forma en que se llevan a cabo las audiencias públicas y los incentivos que se ofrecen para acudir a ellas.
Relación entre la política y la administración
No se registran conflictos visibles entre las unidades al interior del Estado y la política pública llevada a cabo por el Ejecutivo municipal. El área política parece no encontrar fisuras, rechazos, ni contradicciones al interior del aparato estatal.
Podemos ejemplificar esta armoniosa relación en un discurso cohesionado y homogéneo que se registró en los medios de comunicación.
Enfoque de derecho
Se percibe la intención del intendente y su equipo de gobierno de respetar un enfoque de derecho, en aspectos tales como: darle participación a los habitantes de la población, considerándolos sujetos titulares de derechos y no personas con necesidades que deben ser asistidas.
Consideramos que para maximizar el respeto a estos derechos de participación pudo haberse formado una comisión evaluadora que desarrolle un mecanismo de seguimiento de la política por medio del cual, se le otorgue participación a la ciudadanía.
La política analizada se intenta imponer como una política integral porque busca proteger, entre otras cosas, el derecho a la seguridad vial y regular un derecho ecológico (respeto al medio ambiente) que en última instancia, puede traducirse en un derecho a la salud. Aquí se observa la indivisibilidad de los derechos, donde éstos se interrelacionan.
El levantamiento del NECV no atenta contra los derechos de los ciudadanos, sino que deja sin profundizar los mismos, lo que puede interpretarse como un deterioro de la progresividad del derecho.
En la segunda audiencia pública (11/9), se respeta el principio de rendición de cuentas, donde el municipio resume sus actuaciones con respecto a la política que implementó y que posteriormente dejó sin efecto.
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
Aunque habitualmente decidores y formuladores prestan atención a los problemas de viabilidad política de las políticas públicas, no ocurre lo mismo con la evaluación de las capacidades institucionales y organizacionales que serían necesarias para alcanzar los objetivos. Debido a esta desatención, frecuentemente las políticas públicas se lleva a cabo afectadas por brechas de capacidades institucionales y organizacionales[6].
Ø 1er. Déficit: Brechas político-institucionales (leyes, normas, reglas de juego)
Nuestra política pública analizada no presenta este déficit, al ser una decisión de gobierno que no necesitaba refrendarse legislativamente, no había que ajustarla a ninguna ley, regla o norma.
Por otro lado podríamos marcar como déficit que se utilizó una herramienta que culturalmente no es apropiada o que careció de eficiencia en el momento en que se convocó (audiencia pública), ya que no se registraron concurrencias masivas a este tipo de reuniones. También se intentó cambiar las costumbres de los ciudadanos en el corto plazo.
Ø 2do. Déficit: Brechas de relacionamiento inter-institucional
Hay una relación conflictiva entre el gobierno municipal y la coalición
CCI-AHAB.
Ø 3er. Déficit: Brechas en términos de organización interna (y distribución de funciones)
No se perciben déficit en este apartado.
Ø 4to. Déficit: Brechas en términos de capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras
Con los escasos datos que contamos, creemos que hay un déficit en la capacidad financiera, de lo contrario se tendrían que haber realizado todas las obras necesarias para darle un marco integral al NECV (perforación de manzanas, ciclovías, etc). Además, la oposición partidaria (Unión por Cba.) denunció que en el momento de la implementación de la política, no había fondos disponibles para afrontar la mínima inversión en cartelería para señalizar los cambios de tránsito.
Ø 5to. Déficit: Brechas de capacidad en términos de política de personal y sistema de recompensas
No se registra déficit aquí, ya que la política implementada no necesitaba
ampliar el número de personal capacitado.
Ø 6to. Déficit: Brechas en términos de habilidades
No hubo déficit, ya que se publica la capacitación del responsable del área, y se
resalta constantemente la capacitación en gestión pública de los secretarios municipales que atienden dicha política.
Tomando los conceptos que trabajan los autores Oszlack y Orellana, consideramos que en la cadena jerárquica de elementos los dos requisitos asociados a la formulación de proyectos, factibilidad y viabilidad[7], no se presentan en el NECV de la misma forma.
Nuestra política fue factible, porque logró el objetivo de implementarse y descongestionar el tránsito en la calle Julio A. Roca (aunque éste era un objetivo parcial, ya que el NECV se plantea como un cambio integral de tránsito).
La viabilidad de la misma, se desprende de nuestro análisis anterior, donde se observa que hubo elementos que hicieron imposible su continuidad en el tiempo.
Conclusiones
¿Fue el Intendente Favot un líder disfuncional?
No, en absoluto, intentó articular el espacio técnico con la apertura a audiencias públicas, aunque no tuvo éxito por diversas causas (desgaste de ocho años de gestión, falta de obra pública en su mandato, su candidatura a diputado, etc.), esto no nos permite juzgarlo como un líder disfuncional porque nunca intentó acumular poder para sí mismo en forma desmedida debilitando las instituciones.
Relación Interinstitucional a Futuro
Lo que en el proceso del NECV se vislumbraba como una ruptura institucional irreconciliable entre la coalición CCI-AHAB (que en un primer momento habría propuesto un “bocinazo” como forma de protesta) y el municipio, fue con el correr del tiempo tornándose una discusión madura y encarrilada a vías formales de diálogo.
Con la información analizada prevemos una discusión obligada a futuro entre estas dos instituciones con respecto a la política estudiada en este trabajo u a otras por concretarse.
Captura y procesamiento de la información
La metodología de entrevistas, vía correo electrónico, nos dificultó realizar las repreguntas necesarias para lograr la información que requeríamos. A pesar de ello, nos aventuramos a evaluar el antagonismo en las respuestas ofrecidas por el secretario de gobierno municipal, Alejandro Bustos, y el Presidente del CCI, Raúl Anzil.
Hallamos una contradicción con respecto a los fines últimos que tuvo la oposición del NECV por parte del CCI. Mientras que Pte. del CCI nos informa que su oposición tuvo una orientación técnica en la resolución del asunto, el secretario de gobierno municipal afirma que la oposición existió por oposición misma y que no tenía un sustento técnico apropiado.
Propuesta Técnica
Recomendamos una aplicación estructurada de seguimiento, evaluación y control de gestión para el NECV. La metodología del SADCI (Sistema de Análisis de Capacidad Institucional) elaborada por Alain Tobelem puede resultar útil a este fin.
Describimos aquí, brevemente, algunos de los pasos que son necesarios: Se obtiene una base de datos con información sobre objetivos, actividades, tareas y déficit de capacidades institucionales cargados en un sistema informático que incluya un programa de monitoreo para el seguimiento y emisión de informes sobre los desvíos, las posibilidades de establecer su causa y registrar las acciones correctivas a ser tomadas.
Mantener actualizada la información de monitoreo permite a los ejecutores de cada componente el estado de avance, las dificultades y atrasos producidos, los resultados alcanzados, su comparación con las metas establecidas, los recursos invertidos y las eventuales programaciones que deben efectuarse.
Aquella frase con la cual inauguramos el trabajo “las políticas no se adoptan ni se ejecutan en el vacío…” ha sido corroborada a lo largo de la investigación.
Bibliografía
Bibliografía Especializada:
Ø BID; Capítulo 2: “Un enfoque metodológico para comprender la política de las políticas”
Ø Oszlack y Orellana; “El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI”
Ø Oszlack y O’ Donnell; “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”
Ø Palermo, Vicente; “Estudios sobre el estado del estado”
Ø Torgerson, Douglas; “Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas”
Diarios y revistas:
Ø “La Voz del Interior”
Ø “Periódico El Caminante”
Otros medios de comunicación:Ø “www.noticiasflash.com.ar”
[1] Son asuntos socialmente problematizados.
[2] Son tomas y reajustes de posición de otras unidades.
[3] Consisten en la atribución de competencias y en la asignación de recursos a unidades dependientes de la que adoptó la política.
[4] Creación de aparatos burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolución de la cuestión, superponiéndose generalmente con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos de la cuestión.
[5] Según el “Manual de políticas públicas” del BID.
[6] “Estudios sobre el estado del Estado”; Vicente Palermo.
[7] Factibilidad se entiende como la probabilidad de realización del objetivo u obtención del resultado. Viabilidad es la sostenibilidad en el tiempo una vez concluido el proyecto o definida las competencias institucionales.
Parece trasladarse la receta tecnocrática en forma casi directa desde su origen. Los técnicos que impulsaron el NECV no tomaron en cuenta variables sociales y de viabilidad política que complementaran su estudio técnico; de esta forma encontramos una política “ideal” que al no considerar más que sus presupuestos teóricos se convierte en tecnocrática.
Otro punto donde se observa esta articulación es en la constante retórica política a la que recurre el intendente, Sergio Favot, para legitimar una y otra vez su accionar.
Es importante destacar que la dirección tecnocrática de esta política pudo tomar un nuevo giro si en la audiencia pública, previa a la implementación de la medida, se registraba una masiva concurrencia con finalidad participativa y de consenso.
Dentro del análisis al que debe someterse el proceso de formulación de políticas es recomendable pensar previamente cuales son las herramientas de participación más adecuadas. La culminación del mandato (coyuntura política) y la desmovilización ciudadana (fenómeno nacional) eran factores que hacían sospechar que el método de participación por medio de audiencia pública tenía grandes posibilidades de fracasar.
Si la real intención era brindarle contenido político y de participación ciudadana a las recomendaciones tecnocráticas, quizás debió recurrirse a otros métodos de participación (encuestas, foros digitales, rondas de consultas institucionales) o reestructurar la forma en que se llevan a cabo las audiencias públicas y los incentivos que se ofrecen para acudir a ellas.
Relación entre la política y la administración
No se registran conflictos visibles entre las unidades al interior del Estado y la política pública llevada a cabo por el Ejecutivo municipal. El área política parece no encontrar fisuras, rechazos, ni contradicciones al interior del aparato estatal.
Podemos ejemplificar esta armoniosa relación en un discurso cohesionado y homogéneo que se registró en los medios de comunicación.
Enfoque de derecho
Se percibe la intención del intendente y su equipo de gobierno de respetar un enfoque de derecho, en aspectos tales como: darle participación a los habitantes de la población, considerándolos sujetos titulares de derechos y no personas con necesidades que deben ser asistidas.
Consideramos que para maximizar el respeto a estos derechos de participación pudo haberse formado una comisión evaluadora que desarrolle un mecanismo de seguimiento de la política por medio del cual, se le otorgue participación a la ciudadanía.
La política analizada se intenta imponer como una política integral porque busca proteger, entre otras cosas, el derecho a la seguridad vial y regular un derecho ecológico (respeto al medio ambiente) que en última instancia, puede traducirse en un derecho a la salud. Aquí se observa la indivisibilidad de los derechos, donde éstos se interrelacionan.
El levantamiento del NECV no atenta contra los derechos de los ciudadanos, sino que deja sin profundizar los mismos, lo que puede interpretarse como un deterioro de la progresividad del derecho.
En la segunda audiencia pública (11/9), se respeta el principio de rendición de cuentas, donde el municipio resume sus actuaciones con respecto a la política que implementó y que posteriormente dejó sin efecto.
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
Aunque habitualmente decidores y formuladores prestan atención a los problemas de viabilidad política de las políticas públicas, no ocurre lo mismo con la evaluación de las capacidades institucionales y organizacionales que serían necesarias para alcanzar los objetivos. Debido a esta desatención, frecuentemente las políticas públicas se lleva a cabo afectadas por brechas de capacidades institucionales y organizacionales[6].
Ø 1er. Déficit: Brechas político-institucionales (leyes, normas, reglas de juego)
Nuestra política pública analizada no presenta este déficit, al ser una decisión de gobierno que no necesitaba refrendarse legislativamente, no había que ajustarla a ninguna ley, regla o norma.
Por otro lado podríamos marcar como déficit que se utilizó una herramienta que culturalmente no es apropiada o que careció de eficiencia en el momento en que se convocó (audiencia pública), ya que no se registraron concurrencias masivas a este tipo de reuniones. También se intentó cambiar las costumbres de los ciudadanos en el corto plazo.
Ø 2do. Déficit: Brechas de relacionamiento inter-institucional
Hay una relación conflictiva entre el gobierno municipal y la coalición
CCI-AHAB.
Ø 3er. Déficit: Brechas en términos de organización interna (y distribución de funciones)
No se perciben déficit en este apartado.
Ø 4to. Déficit: Brechas en términos de capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras
Con los escasos datos que contamos, creemos que hay un déficit en la capacidad financiera, de lo contrario se tendrían que haber realizado todas las obras necesarias para darle un marco integral al NECV (perforación de manzanas, ciclovías, etc). Además, la oposición partidaria (Unión por Cba.) denunció que en el momento de la implementación de la política, no había fondos disponibles para afrontar la mínima inversión en cartelería para señalizar los cambios de tránsito.
Ø 5to. Déficit: Brechas de capacidad en términos de política de personal y sistema de recompensas
No se registra déficit aquí, ya que la política implementada no necesitaba
ampliar el número de personal capacitado.
Ø 6to. Déficit: Brechas en términos de habilidades
No hubo déficit, ya que se publica la capacitación del responsable del área, y se
resalta constantemente la capacitación en gestión pública de los secretarios municipales que atienden dicha política.
Tomando los conceptos que trabajan los autores Oszlack y Orellana, consideramos que en la cadena jerárquica de elementos los dos requisitos asociados a la formulación de proyectos, factibilidad y viabilidad[7], no se presentan en el NECV de la misma forma.
Nuestra política fue factible, porque logró el objetivo de implementarse y descongestionar el tránsito en la calle Julio A. Roca (aunque éste era un objetivo parcial, ya que el NECV se plantea como un cambio integral de tránsito).
La viabilidad de la misma, se desprende de nuestro análisis anterior, donde se observa que hubo elementos que hicieron imposible su continuidad en el tiempo.
Conclusiones
¿Fue el Intendente Favot un líder disfuncional?
No, en absoluto, intentó articular el espacio técnico con la apertura a audiencias públicas, aunque no tuvo éxito por diversas causas (desgaste de ocho años de gestión, falta de obra pública en su mandato, su candidatura a diputado, etc.), esto no nos permite juzgarlo como un líder disfuncional porque nunca intentó acumular poder para sí mismo en forma desmedida debilitando las instituciones.
Relación Interinstitucional a Futuro
Lo que en el proceso del NECV se vislumbraba como una ruptura institucional irreconciliable entre la coalición CCI-AHAB (que en un primer momento habría propuesto un “bocinazo” como forma de protesta) y el municipio, fue con el correr del tiempo tornándose una discusión madura y encarrilada a vías formales de diálogo.
Con la información analizada prevemos una discusión obligada a futuro entre estas dos instituciones con respecto a la política estudiada en este trabajo u a otras por concretarse.
Captura y procesamiento de la información
La metodología de entrevistas, vía correo electrónico, nos dificultó realizar las repreguntas necesarias para lograr la información que requeríamos. A pesar de ello, nos aventuramos a evaluar el antagonismo en las respuestas ofrecidas por el secretario de gobierno municipal, Alejandro Bustos, y el Presidente del CCI, Raúl Anzil.
Hallamos una contradicción con respecto a los fines últimos que tuvo la oposición del NECV por parte del CCI. Mientras que Pte. del CCI nos informa que su oposición tuvo una orientación técnica en la resolución del asunto, el secretario de gobierno municipal afirma que la oposición existió por oposición misma y que no tenía un sustento técnico apropiado.
Propuesta Técnica
Recomendamos una aplicación estructurada de seguimiento, evaluación y control de gestión para el NECV. La metodología del SADCI (Sistema de Análisis de Capacidad Institucional) elaborada por Alain Tobelem puede resultar útil a este fin.
Describimos aquí, brevemente, algunos de los pasos que son necesarios: Se obtiene una base de datos con información sobre objetivos, actividades, tareas y déficit de capacidades institucionales cargados en un sistema informático que incluya un programa de monitoreo para el seguimiento y emisión de informes sobre los desvíos, las posibilidades de establecer su causa y registrar las acciones correctivas a ser tomadas.
Mantener actualizada la información de monitoreo permite a los ejecutores de cada componente el estado de avance, las dificultades y atrasos producidos, los resultados alcanzados, su comparación con las metas establecidas, los recursos invertidos y las eventuales programaciones que deben efectuarse.
Aquella frase con la cual inauguramos el trabajo “las políticas no se adoptan ni se ejecutan en el vacío…” ha sido corroborada a lo largo de la investigación.
Bibliografía
Bibliografía Especializada:
Ø BID; Capítulo 2: “Un enfoque metodológico para comprender la política de las políticas”
Ø Oszlack y Orellana; “El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI”
Ø Oszlack y O’ Donnell; “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”
Ø Palermo, Vicente; “Estudios sobre el estado del estado”
Ø Torgerson, Douglas; “Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas”
Diarios y revistas:
Ø “La Voz del Interior”
Ø “Periódico El Caminante”
Otros medios de comunicación:Ø “www.noticiasflash.com.ar”
[1] Son asuntos socialmente problematizados.
[2] Son tomas y reajustes de posición de otras unidades.
[3] Consisten en la atribución de competencias y en la asignación de recursos a unidades dependientes de la que adoptó la política.
[4] Creación de aparatos burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolución de la cuestión, superponiéndose generalmente con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos de la cuestión.
[5] Según el “Manual de políticas públicas” del BID.
[6] “Estudios sobre el estado del Estado”; Vicente Palermo.
[7] Factibilidad se entiende como la probabilidad de realización del objetivo u obtención del resultado. Viabilidad es la sostenibilidad en el tiempo una vez concluido el proyecto o definida las competencias institucionales.
*Si desea recibir el informe completo con entrevistas, fuentes, mapas y otros anexos comuníquese con alejandrosegundo28@hotmail.com
